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Einführung der Doppik
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Schon seit langer Zeit ist bekannt, dass das Haushalts- und Rechnungswesen der Kommunen umgestellt werden soll. Viele kennen auch den Namen des neuen Systems – Doppik. Das Problem ist nur, dass diese zwei Informationen nicht ausreichen, um als interessierter Bürger, geschweige denn als Stadt- oder Ortschaftsrat damit umzugehen bzw. damit zu arbeiten.
Doppik heißt „doppelte Buchführung in Konten“ und ist vereinfacht gesagt, die Ersetzung des bisherigen (kameralen) Haushaltssystems durch die kaufmännische Buchführung. Die Kommunen sollen also wie ein privates Unternehmen wirtschaften und planen. Um dieses System erfolgreich einzuführen, bedarf es eines neuen Selbstverständnisses seitens Politik und Verwaltung. Die Kommunen sollen weg vom Bild der „allmächtigen Hoheitsverwaltung“, hin zu einem bürgerfreundlichen Dienstleistungsunternehmen.
Rechtliche Grundlage ist neben den allgemeinen Aussagen der Sächsischen Gemeindeordnung (SächsGemO), die Kommunalhaushaltsverordnung-Doppik (SächsKomHVO-Doppik). Anhand der SächsKomHVO-Doppik sollen nun kurz die wichtigsten Regelungen des neuen Haushalts- und Rechnungswesens erläutert werden.
1. Haushaltsplanung
Wie auch im alten System, gibt es auch in der Doppik die Haushaltssatzung. Bestandteil dieser ist der Haushaltsplan. Der Haushaltsplan besteht wiederum aus dem Gesamthaushalt, den Teilhaushalten und dem Stellenplan. Außerdem müssen dem Haushaltsplan einige Anlagen beigefügt werden, welche hier aber nicht thematisiert werden sollen.
Der Ergebnishaushalt, der Finanzhaushalt und der Haushaltsquerschnitt bilden den Gesamthaushalt.
Falsch wäre es zu behaupten, dass der Ergebnishaushalt dem früheren Verwaltungshaushalt und der Finanzhaushalt dem früheren Vermögenshaushalt entspricht. Der Ergebnishaushalt ist eine Gegenüberstellung der Erträge und Aufwendungen der Kommune. Dabei unterscheidet man in ordentliche Erträge/Aufwendungen (z.B. Steuern / Personalaufwendungen) und außerordentliche Erträge/Aufwendungen (z.B. ungeplanter Verkauf oder Kauf eines Grundstückes). Der Ergebnishaushalt bzw. die im laufenden Haushaltsjahr stattfindende Ergebnisrechnung ähnelt der Gewinn- und Verlustrechnung (GuV) eines Privatunternehmens. Neben den neuen Bezeichnungen, gibt es auch neue Inhalte. Nun müssen auch Abschreibungen und Rückstellungen in der Planung und Rechnung berücksichtigt werden. Da die Kommunen sehr viele Sachwerte besitzen, stellen die Abschreibungen als Aufwendungen im Ergebnishaushalt ein „Schwergewicht“ dar, was den Ausgleich der kommunalen GuV-Planung sehr schwer macht.
Der Finanzhaushalt ist die Gegenüberstellung aller Ein- und Auszahlungen des Haushaltsjahres. Man unterscheidet wiederum in Zahlungsmittel aus laufender Verwaltung und aus Investitionstätigkeit.
Neben dem Gesamthaushalt, besteht der Haushaltsplan auch aus den Teilhaushalten. Hier muss sich die Kommune (Gemeinderat) frühzeitig entscheiden, ob sie ihre Teilhaushalte nach der örtlichen Organisation (Fachbereiche) oder nach Produktbereichen bilden möchte. Klar empfohlen wird die Gliederung nach Produktbereichen, was auch im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) quasi unabdingbar ist. Der kommunale Produktplan für den Freistaat Sachsen legt die Produktbereiche, Produktgruppen und die einzelnen Produkte verbindlich fest. Er kennt folgende Produktbereiche:
- Innere Verwaltung
- Sicherheit und Ordnung
- Schulträgeraufgaben
- Kultur und Wissenschaft
- Soziale Hilfen
- Kinder-, Jugend- und Familienhilfe
- Gesundheitsdienste
- Räumliche Planung und Entwicklung
- Bau- und Grundstücksordnung
Jeder Teilhaushalt besteht aus einem Teilergebnis- und einem Teilfinanzhaushalt.
Sind die Teilhaushalte dann gebildet, ist diesen ein bestimmtes Budget (Geldmittel) bereitzustellen. Weiterhin müssen ein Budgetverantwortlicher und die Leistungsziele des Produktbereiches festgelegt werden. Beim Vollzug des Haushaltsplanes kommt es dann dazu, dass jeder Fachbereich sein eigenes Budget bewirtschaften kann und für die ihm zugewiesenen Mittel Verantwortung trägt. Erwirtschaftet ein bestimmter Fachbereich beispielsweise mehr Erträge aus der Vermietung seiner Räumlichkeiten (z.B. Mehrzweckhalle), kann er diese auch für ungeplante Renovierungen verwenden. Somit wurden durch die Einführung der Doppik Leistungsanreize für die Verwaltungseinheiten geschaffen. Durch Bestimmungen (des Gemeinderats) ist festzulegen, in welcher Höhe die Mehrerträge eines Budgets in der „Budgetkasse“ verbleiben dürfen.
2. Kosten- und Leistungsrechnung
Ein weiteres Instrument aus der Privatwirtschaft ist die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). Jeder Aufgabenbereich hat eine solche KLR zu führen, um ein Verwaltungshandeln im Rahmen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu gewährleisten. Die KLR besteht aus der Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung. Die Kostenartenrechnung analysiert die grundsätzlichen Arten der Kosten, wie variable Kosten und fixe Kosten oder Einzelkosten und Gemeinkosten und gliedert diese systematisch. Die Kostenstellenrechnung ermittelt die angefallenen Kosten der Endkostenstellen, also der Fachbereiche, die mit der Leistungserstellung (Produkterstellung) direkt befasst sind. Kosten der Vorkostenstellen (z.B. Druckerei der Verwaltung) werden auf die Endkostenstellen (z.B. Ordnungsamt) verrechnet, wenn ein gegenseitiger Leistungsaustausch stattfand. Die Kostenträgerrechnung ermittelt die Kosten für ein einzelnes Produkt. Dabei geht es vor allem darum, die Gemeinkosten (Papierkosten, Abschreibungen, etc.) auf die Einzelkosten des Produktes zu verrechnen. Die Kostenträgerrechnung ist ein elementarer Bestandteil für die Ermittlung des Verkaufspreises eines Produktes.
3. Inventur, Inventar, Bilanz
Wie auch in der Privatwirtschaft, wird nun auch in der Verwaltung jährlich eine Inventur durchgeführt, um das Inventar aufzustellen. Das Inventar ist eine Übersicht über die gesamten Vermögensgegenstände einer Kommune, insbesondere über Grundstücke, Forderungen, Schulden und das Geldvermögen.
Das sehr detaillierte Bestandsverzeichnis der Vermögensgegenstände (Inventar), ist Grundlage für die kommunale Vermögensrechnung (Bilanz). Für die Bilanzerstellung gelten grundsätzlich die gleichen Regeln, wie für Privatunternehmen. Die Bilanz ist in eine Aktivseite und Passivseite gegliedert. Die Aktivseite stellt die Mittelverwendung, die Passivseite die Mittelherkunft dar. Erstmals haben der Bürger und die Entscheidungsträger einen Überblick über den Vermögensbestand ihrer Kommune, was teilweise auch erschreckend sein kann. Die Stadt Hamburg musste feststellen, dass ihre Eigenkapitalquote nur 3% betrug. Das heißt, dass sie nur 3% ihrer Vermögensgegenstände aus eigenen Mitteln finanzierte und 97% aus fremden Mitteln (Kredite etc.).
4. Jahresabschluss und Gesamtabschluss
Der Jahresabschluss besteht aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung und der Vermögensrechnung (Drei-Komponenten-Modell). Weitere Bestandteile sind der Rechenschaftsbericht und der Anhang, welcher den Jahresabschluss näher erläutert. Dem Anhang sind wiederum eine Anlagenübersicht, eine Verbindlichkeitenübersicht und eine Forderungsübersicht als Anlage beizufügen. Somit dient auch der neue Jahresabschluss als Steuerungsinstrument für Verwaltungsführung und Politik. Er schafft Transparenz und Übersichtlichkeit.
Um eine Übersicht über die Lage der gesamten wirtschaftlichen Situation der Kommune zu schaffen, also auch Entwicklungen deutlich zu machen, die innerhalb der Unternehmen geschehen, an welchen die Kommune beteiligt ist, wurde das Instrument des Gesamtabschlusses geschaffen. Vereinfacht gesagt, werden hier nach gewissen Regeln die Ergebnis- und die Vermögensrechnung der Gemeinde mit den GuVn und den Bilanzen der Unternehmen, an welchen die Gemeinde mindestens mit 20% beteiligt ist, verbunden, um deutlich zu machen, wie erfolgreich eine Kommune mit ihrem Beteiligungsmanagement ist.
Fazit
Abschließend kann gesagt werden, dass die Einführung der Doppik die Transparenz der Gemeindewirtschaft um einiges erhöht; dies sowohl für den Bürger, als auch für den Rat und die Verwaltungsführung.
Die Kommunen müssen sich allerdings darüber bewusst werden, dass das neue Haushalts- und Rechnungswesen etwas grundsätzlich anderes ist als die Kameralistik. Deshalb bedarf es einer enormen Kraftanstrengung, die nur mit qualifiziertem Personal vollziehbar ist. Deshalb sollte beispielsweise die von der SächsGemO geforderte Qualifikation des Fachbediensteten für das Finanzwesen eingehalten werden (vgl. § 62 SächsGemO).
Um die Einführung der Doppik voranzutreiben, wäre es beispielsweise sinnvoll eine Projektgruppe aus qualifizierten Doppik-Kennern und erfahrenen Verwaltungsbediensteten zu errichten, um auch 2013 die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu garantieren.
von Stefan Haase (www.stefan-haase.net) |
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